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          星律說 | 關于農村宅基地使用權繼承和流轉的現狀和趨勢解析

          作者:鄭新秀 來源:星辰律師 時間:2020-10-29

          前言

          1958年頒行的《中華人民共和國戶口登記條例》確立了我國戶籍制度“農業戶口”和“非農業戶口”并行的二元體制,彼時,兩類戶口背后所囊括的權益福利各有不同。改革開放以后,隨著城市化進程的高速推進,掀起了一波農轉非的高潮。而近年來,在城市房價一路走高的背景下,自帶宅基地使用權福利的農業戶口轉而成了“香餑餑”。那么,已轉為非農戶口的子女可否繼承其持有農業戶口的父母所享有的宅基地使用權呢?這一問題頻頻引發熱議。近期,自然資源部就此問題的回復意見再次引發關注,該意見可謂官方明示,但在各方的解析中又出現了不同的聲音。

          為了便于讀者更為直觀地了解該問題的背景,筆者先就農村宅基地使用權的要點提示如下:

          1.農村宅基地屬于農村集體經濟組織所有,宅基地使用權人為農村集體經濟組織成員。

          2.宅基地使用權人死亡后,其宅基地使用權不能單獨作為遺產進行繼承。

          3.根據“房地一體”原則,非本農村集體經濟組織成員的繼承人可以就被繼承人名下的房屋進行繼承,同時實際繼承房屋所占用宅基地的使用權,且這種繼承只能通過遺囑或法定繼承方式依法繼承。

          Q1:宅基地使用權的繼承與登記

          2020年9月9日,自然資源部經商住房城鄉建設部、民政部、國家保密局、最高人民法院、農業農村部、國家稅務總局共同研究,就十三屆全國人大三次會議第3226號建議中《關于農村宅基地使用權登記問題》[1]明確回復如下:農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動產登記。根據《繼承法》規定,被繼承人的房屋作為其遺產由繼承人繼承,按照房地一體原則,繼承人繼承取得房屋所有權和宅基地使用權,農村宅基地不能被單獨繼承。《不動產登記操作規范(試行)》明確規定,非本農村集體經濟組織成員(含城鎮居民),因繼承房屋占用宅基地的,可按相關規定辦理確權登記,在不動產登記簿及證書附記欄注記“該權利人為本農民集體經濟組織原成員住宅的合法繼承人”。該回復再一次明示了農村宅基地使用權的繼承條件和登記方式。

          其實,關于農村宅基地使用權能否繼承的問題,早在2011年《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》(國土資發〔2011〕178號)[2]中即有相關規定:已擁有一處宅基地的本農民集體成員、非本農民集體成員的農村或城鎮居民,因繼承房屋占用農村宅基地的,可按規定登記發證,在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人”。

          綜上可知,繼承人繼承的并非是農村宅基地使用權,而是宅基地上的房屋所有權,鑒于“房地一體”原則,在繼承房屋時自然而然需要繼承房屋所占宅基地的使用權。

          Q2:繼承后可否對房屋“為所欲為”?

          非本農村集體經濟組織成員(含城鎮居民)的繼承人繼承農村住宅后,能否對房屋進行翻新、翻建、擴建?法律并未對該問題直接作出明確的規定。但從現行有效的相關法律規定和政策分析[3],以及結合當下農村集體的實際做法,可以得出一個結論:對繼承的原有房屋可以翻新,但不能翻建、擴建。

          翻新只是在原有房屋架構內進行的修補裝飾更新,但翻建、擴建會直接變更原有房屋的結構,勢必會改變原《集體土地使用證》上的用地面積等。如果允許非本農村集體經濟組織成員(含城鎮居民)的繼承人就繼承后的農村住宅進行翻建、擴建,則將會導致宅基地使用權被無限擴充,這與我國農村宅基地嚴格實行“一戶一宅”“面積法定”的基本制度相違背。

          當然,在現實生活中確實存在大量的翻建情形,但由于法律規定的限制,這些翻建的房屋,因翻建人缺乏宅基地所屬農村集體經濟組織成員的身份而無法辦理確權登記。

          至此,有關宅基地使用權繼承的疑惑已有較為明晰的答案,但實踐中,還有另一關聯問題亦頗受關注——農村宅基地使用權可否對外流轉?

          Q3:宅基地使用權可否對外流轉?

          1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》(國辦發〔1999〕第39號)規定:“農民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅,有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”這一規定明令阻斷了農村宅基地使用權對外流轉。

          時過境遷,近年來的農村宅基地及住宅出現大量閑置的情況,在城市用地日益緊張的態勢下,社會上呼吁政府出臺盤活閑散集體用地的聲音不絕于耳。

          2018年《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(中發[2018]1號)提出“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策,探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權,不得違規違法買賣宅基地,嚴格實行土地用途管制,嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。”自此釋放了深化農村土地改革信號。

          2019年修訂、2020年實施的《土地管理法》規定“農村村民出賣、出租、贈與住宅后,再申請宅基地的,不予批準。國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地,鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”近期,農業農村部就十三屆全國人大三次會議第6469號建議中《有關鄉賢回歸創業和居住問題》的回復[4]“鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅,依據合同法保護城鎮居民、工商資本等租賃農房居住或開展經營的合法權益,注重保護非本集體經濟組織成員通過繼承農房或其他合法方式占用宅基地的權益,探索由農村集體經濟組織主導實施有償使用制度。關于繼承祖宅的鄉賢回鄉翻建新建房屋和在農村無房的鄉賢回鄉‘積分建房’問題,涉及農村宅基地基本制度,我部將會同有關部門,結合宅基地制度改革試點進行深入研究,對基層因地制宜開展的探索創新進行跟蹤,及時總結好的做法和經驗,穩妥有序推動形成制度性成果,提出完善有關法律法規的意見建議”,再次明確要積極推動農村宅基地的盤活。

          根據上述法律法規及政策釋放出的信號可知,現行法律仍沒有完全放開農村宅基地使用權對外流轉,但從經濟利用價值方面考慮,國家鼓勵盤活閑置宅基地和閑置住宅,如對外租賃經營等,已然是在嘗試突破農村宅基地對外流轉的“壁壘”—-身份限制。但基于我國國情和戶籍的區分制,農村宅基地仍舊有著特殊的社會保障功能,目前不會一刀切的完全放開,只能是逐步有償使用。

          【延伸思考】:城鎮子女出資,以父母名義在老家農村建房,老人去世后,該戶主更改為與老人生前同住同戶的另一子女,該類房屋產權應如何繼承?可否先析產后繼承?

          注釋及相關法律條文

          [1]對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答復,載中國政府網,http://gi.mnr.gov.cn/202010/t20201009_2563517.html,最后訪問于2020年10月28日。

          [2]《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》,載中國政府網,http://f.mnr.gov.cn/201702/t20170206_1437097.html,最后訪問于2020年10月28日。

          [3]《土地管理法》等相關法律條文附后

          [4]對十三屆全國人大三次會議第6469號建議的答復,載中華人民共和國農業農村部,http://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/202009/t20200909_6351738.htm,最后訪問于2020年10月28日。

          【相關法律條文】

          《土地管理法》第六十二條農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租、贈與住宅后,再申請宅基地的,不予批準。國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地,鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

          《物權法》第一百五十四條宅基地因自然災害等原因滅失的,宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民,應當重新分配宅基地。

          《確定土地所有權和使用權的若干規定》

          第四十八條非農業戶口居民(含華僑)原在農村的宅基地,房屋產權沒有變化的,可依法確定其集體土地建設用地使用權。房屋拆除后沒有批準重建的,土地使用權由集體收回。

          第五十一條按照本規定第四十五條至第四十九條的規定確定農村居民宅基地集體土地建設用地使用權時,其面積超過當地政府規定標準的,可在土地登記卡和土地證書內注明超過標準面積的數量。以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規劃重新建設時,按當地政府規定的面積標準重新確定使用權,其超過部分退還集體。

          第五十二條空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地,不確定土地使用權。已經確定使用權的,由集體報經縣級人民政府批準,注銷其土地登記,土地由集體收回。

           

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          作者|鄭新秀

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